Járások a magyar közigazgatás történetében

[1]2013. január 1-jével új szervezeti rendben és új céllal harminc év után ismét létrejönnek a magyar közigazgatás egykor szerves egységét képező járások. A járások a megyék felosztásával kialakított, községeket – illetve 1950 és 1954 között a városokat is – magában foglaló közigazgatási területegységek voltak, melyek összefüggően és átfedések nélkül, Magyarország teljes területére kiterjedtek. Kialakulásuk a 13. századra tehető. A történelem során változó területi kiterjedéssel és változó feladatkörökkel egészen 1983-ig működtek. A történelmi járások a megyén belül elhelyezkedő, területigazgatásilag fontos eszközként egyszerre voltak végrehajtói a központi hatalom rendelkezéseinek és képviselői, közvetítői a helyi érdekeknek.

A járások kialakulása – a nemesi vármegyék és a szolgabírói járások

[2]Magyarországon a 10. századtól egészen a 13. századig a közigazgatás alapegységeit a királyi vármegyék alkották. Élükön az uralkodó által kinevezett ispánok (comes) álltak, akik közigazgatási, igazságszolgáltatási és adóbeszedési funkciókat töltöttek be. A 13. században, a II. András nevéhez köthető birtokadományozásoknak köszönhetően ezeket az egységeket váltották fel az 1848-ig fennálló nemesi vármegyék (parochia), melyek élén ugyancsak a király által kinevezett ispán állt. A forrásokban először 1232-ben említett szolgabírói intézmény a nemesi vármegyék kialakulásával egyidejűleg jött létre a 13. században és működött 1950-ig. A szolgabíró (iudex servientum – vagyis a „szolgák bírája”, később iudex nobilium – vagyis a „nemesek bírája”) a nemesi vármegye önkormányzatának vezetője volt, akit a királyi szerviensek és a nemesek választottak. Az 1290: 16 tc. értelmében minden vármegyében 4 szolgabírót választottak. A szolgabírói tisztség megjelenését követően alakultak ki az illetékességi körüket jelentő szolgabírói járások. A korábbi középkori járáskutatások eredményei arra utalnak, hogy a járások kialakulása összekapcsolódott az Károly Róbert új egyenes adójának 1336-os bevezetésével. A járások feltehetően ezt követően jöhettek létre. Létrejöttüknek köze lehetett ahhoz, hogy I. Lajos király a királyi adószedők mellé – feltehetően járásonként – egy-egy szolgabírót rendelt.  Ezek a késő középkori járások tehát a „pénzügyigazgatás legalsó, adminisztrációs fokát jelentették, a világi igazgatásban nem töltöttek be szerepet.”  A késő középkori járási szerkezet a 16-17. században folyamatosan fennmaradt, nevüket a szolgabírákról kapták, akiket egy évre választottak meg. A 18. században processus-ként említett szolgabírói járások további egységekre, járásonként 2-3 kerületre (districtus, circulus) tagolódtak. Innentől kezdve a járás élén a főszolgabíró állt, a kerületek élére pedig egy-egy alszolgabírót neveztek ki.  Ekkor vált általános követelménnyé, hogy a szolgabírók a saját járásukban lakjanak. A felvilágosult abszolutizmus idején a járások székhelye a szolgabíró változásával együtt módosult, a központok gyakran a nemesi kúriák voltak. A járások székhelye később az 1886-os törvénnyel állandósult.

A járási szolgabírók feladatköre a 19. századig

A szolgabírák az ispán és alispán mellett működő bírótársak voltak, akiknek részt kellett venniük a megyei törvényszéken. Kezdetben főként a központi pénzügyigazgatás (adóösszeírás és -beszedés), a nemesek összeírása, a határjárás, a rendészet és az igazságszolgáltatás feladatait látták el.  Közigazgatási szerepkörük a 16-17. században kezdett bővülni és differenciálódni olyan feladatokkal, mint pl. a közutakra, vízi utakra, malmokra történő felvigyázás, az árvíz által veszélyeztetett területek csatornarendszerének felügyelete, egyéb katonai feladatok, valamint a háborúk során elpusztult porták – saját járásán belüli települések szerinti – összeírása stb. Mária Terézia uralkodásának időszakát általánosan jellemezte, hogy a szolgabírói kar – az esküdtekkel együtt – a középszintű egységet képező megyénél alacsonyabb közigazgatási területi szinten oldotta meg az abszolutista állam által előírt adó- és közigazgatási feladatokat (pl. adókivetést, adóbeszedést, adózó lakosság regisztrációját, út- és vízrendészeti munkákat stb.). Az egyre bürokratizálódó, abszolutista állam információigénye miatt a szolgabíróknak járásuk gazdasági sajátosságaira vonatkozó adatokat is szolgáltatniuk kellett a megyei hatóságon keresztül a Magyar Királyi Helytartótanács számára, és közigazgatási feladataik mellett bíráskodási feladataik is bővültek. Az 1729: 35. tc. 6. §-a minden szolgabíró számára lehetővé tette, hogy ne csak a hozzá rendelt vármegye járásában, hanem bármelyik járásban eljárhasson. A járások élén működő szolgabírók hatáskörét az 1886: 21. tc. terjesztette ki, ekkor már hat évre választották őket. „Felügyel a hatósága alatti községekre és gyakorolja azon jogokat és teljesíti azon kötelességeket, melyeket a törvény és szabályrendeletek reá ruháznak.”

A kora újkorban tehát a rendi vármegye a Magyar Királyság rendi önkormányzati intézménye volt, melynek legkisebb közigazgatási területi egységét a szolgabírói járás adta. Rajtuk keresztül tudta az állam az egyes települések (mezővárosok, falvak, puszták) szintjére eljuttatni saját érdekeit. A történeti kutatások szerint Magyarországon mindig is a megye volt az egyetlen, a község és az állam közé eső középhatóság, míg a járás megmaradt a megye jogalanyisággal nem bíró hivatali területének. Az 1848-as szabadságharc leverését követő Bach-korszak közigazgatási reformja a megyei hatóságok alá rendelte a járásokat, élükön a cs. kir. szolgabírákkal. A 43 megye – többnyire a feudális beosztásnak megfelelően – 244 járásra oszlott, melyben ugyanennyi járási hivatal működött. A szolgabírák mellett kellő számú közigazgatási személyzet is működött. A szolgabíró hatáskörébe a bíráskodáson kívül a járás területét érintő belügyi és igazságügyi közigazgatási feladatok, a községi közigazgatás irányítását érintő feladatok, végül a cs. kir. járási adóhivatalok működésének ellenőrzése tartozott.

1867-ben a magyar közigazgatás területi beosztását tekintve még erősen magán hordozta a rendi vonásokat. A járás a közigazgatási hierarchiában megtartotta eme rendi időszakban kialakult pozícióját és feladatkörét. „A magyar járás sohasem volt önkormányzati alakulat, hanem csak a főszolgabíró hivatali kerülete.”  „A járásnak nincs önkormányzata, ezért nincs testületi szerve sem. A járás tehát a vármegyének dekoncentrált szerve.”  A polgári közigazgatás alapvetően ezt a rendi igazgatási struktúrát kívánta megtölteni modern, korszerűbb elképzeléseivel.

A modern magyar államszervezet megteremtésének első lépése az önálló és független bírói hatalmi ág kiépítése volt. A közigazgatást és az igazságszolgáltatást szétválasztotta a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869:4. tc.   „Az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak.”  A 19. században a központi igazgatási szervek mellett az önkormányzatok és állami szervek párhuzamos kiépítése történt meg. A területi igazgatási rendszerben többfokozatúság érvényesült, a magyar fejlődésben a megye-járás-község modell honosodott meg.  A törvényhatóságokról szóló 1886: 21. tc. és a községekről rendelkező 1886: 22. tc. révén kiépült az önkormányzati rendszer, amely lényeges változtatás nélkül a II. világháború végéig működött. Az 1886: 22. tc. 47.§-a a megyei kisgyűlés hatáskörében hagyta a községek járási beosztásának rendezését, továbbá azt is, hogy egy-egy megyében mennyi járás kialakítását látják szükségesnek.  Így a megyék közötti rendkívül nagy különbségek továbbra is fennmaradtak a járások átlagos számát illetően, melynek eredményeként 1900-ban a magyar közigazgatás mind területi rendjét, mind települési, népességi struktúráit tekintve rendkívül aránytalan keretek között működött.  Az 1886: 21. tc. 67 §-a szerint a járás élén álló főszolgabírónak „a járás székhelyén, a rendezett tanácsú városok polgármesterei ott helyben kötelesek lakni.”  megbízatása szerint eljárt a közigazgatási hatósági ügyekben, végrehajtotta az alispán és a törvényhatóság rendeleteit és döntéseit, a községek fejlesztéseit eljuttatta a felsőbb hatóságokhoz és közvetlen felügyeletet és ellenőrzést gyakorolt a kis- és nagyközségek közigazgatása felett.

[3]

Közigazgatási reformkoncepciók Trianon és a II. világháború után

Az első világháborút megelőzően a történelmi Magyarországon összesen 509 járás volt, megyénként átlagosan 5-6. Átlagos területük 650 km², népességük 40 000 fő körül alakult. Trianont követően számuk 155-re csökkent. Az amúgy is sok ellentmondást tartalmazó területi beosztást a békeszerződés csak még aránytalanabbá tette, az új határok mentén kettészakadt 27 vármegye és 60 járás helyzetét mielőbb rendezni kellett. Ezt végezte el a kis népességű csonka megyék – ideiglenes – egyesítésével az 1923: 35. tc. A mélyreható megye- és járásrendezést ugyanakkor a kor politikája a távoli jövőbe tolta, hogy ezekre majd csak a községi határrendezéseket követően kerüljön sor.   Az új helyzetben 1930-ig meg nem oldott problémát jelentett egyrészt a túl kis lélekszámú – 10-20 000 lakosú – járások fennállása, másrészt sok esetben a járási székhelyek elérésének nehézségei, melyet közlekedési adottságok figyelmen kívül hagyása okozott. Az 1942-es terület-visszacsatolásokat követően 41 vármegyénk 264 járásra tagolódott.

A II. világháborút követően a szolgabírói intézményt az 1030/1945. ME. sz. rendelet megszűntette és helyébe a főjegyző lépett. Az 1945-48 között megjelenő közigazgatási reformkoncepciók, a közigazgatás reformjára vonatkozó pártprogramok politikai üzenetet hordoztak. A pártok között jelentős eltérések voltak a tekintetben, hogy miként képzelik el a járások további sorsát.

A tanácsrendszer és a járások megszűnése

Az 1949. augusztus 20-án kihirdetett alkotmány rendelkezett az 1950-ben bevezetendő tanácsrendszer kereteiről, mely szerint az államigazgatás területi szervei a községi, városi, járási és megyei tanácsok. A tanácsrendszerben a közigazgatás és az államigazgatás közötti korábbi határok elmosódtak, gyakorlatilag megszűnt az önkormányzati jelleg. A korábbi 25 helyett 19 megyét határoltak le és kialakult a főváros 22 kerülete is (a 23. kerület 1994. december 11-én jött létre). Az 1950-es járásrendezésnél fontos szempont volt, hogy a járások közlekedésileg, földrajzilag, gazdaságilag egységes területet fogjanak át, valódi, természetes központtal. A rendezést követően összesen 140 járás maradt. A járások egészen idáig nem rendelkeztek testülettel, egyszemélyi vezetője volt: a szolgabíró, illetve a főszolgabíró. A tanácsrendszer megalakulásával azonban a járások szerepe megnövekedett, a járási tanácsok ellenőrző-irányító szerepre tettek szert a községek és – 1950–54 között – a városok többsége felett. Míg a járási tanácsok szinte minden ügyben első fokú feladatot és hatáskört láttak el, addig a községek szerepe pusztán formálissá degradálódott.  

 
Az I. Tanácstörvény közigazgatási struktúrája
(forrás: Miklóssy E. 2012. 106.)

Bár a tanácsrendszer elvben lehetőséget adott arra, hogy a járási szint elmozduljon bizonyos fokú önkormányzatiság irányába, a politikai diktatúra ismeretében ez csak formális maradhatott. 1954-ben a II. Tanácstörvény által a városok járási jogú várossá alakulva átkerültek a megyei tanácsok irányítása alá.
 

A II. Tanácstörvény közigazgatási struktúrája
(forrás: Miklóssy E. 2012. 107.)

A ’60-as években sorozatossá vált a községi közös tanácsok alakítása, a járások összevonása, átszervezése – aminek következtében aztán 1983-ra a járások száma gyakorlatilag megfeleződött. 1971-ben a III. Tanácstörvénnyel a járások formális önkormányzati jellege is megszűnt: a járási tanácsokat járási hivatalok váltották fel, megyei alárendeltségben. Az 1971-es törvény alapja a járási tanácsok helyett a városkörnyéki igazgatás megszervezése volt, a fogalmat is ekkor vezették be. A járási hivatal vezetője az elnök, a városkörnyék vezetője pedig a városi VB-titkár lett.  1973-ban összesen 97 hivatal, vagyis járás működött. A járási hivatalnak feladatként továbbra is megmaradt az első- és másodfokú hatósági jogköre, a szövetkezetek állami felügyeletének ellátása, a községi tanácsok működésének törvényességi felügyelete és részben a „községi szakigazgatási tevékenység irányítása”.

A községek szerepének fokozatos felértékelődésével a járás szerepe egyre súlytalanabbá vált. Mindezek a folyamatok előrevetítették, hogy a járásokat mint közigazgatási egységeket előbb-utóbb fel fogják számolni. A járások megszűnéséről csak aprócska jogszabály-módosítások adtak hírt, melyek 1983. december 28-i keltezésűek és 1984. január 1-jével léptek életbe. 1983-as megszűnésükkor a járások száma már csak 83 volt. A területigazgatás alapja innentől kezdve a városkörzet lett.  A járások hatósági ügyeit a városi és nagyközségi tanácsi szervek vették át. Ezt a rendszert az 1990-es Önkormányzati törvény iktatta ki, mely hangsúlyozza, hogy a települések és a megyék önkormányzatai között semmiféle alá- és fölérendeltségi viszony nincs.  Ezzel kezdetét vette az önkormányzatiság ideje, ahol a közigazgatás két szintre, a megyei és a települési szintre tagolódott.

[4]

A városkörnyéki igazgatás megszüntetésével 1990-ben a kistérségi problematika felértékelődött. A rendszerváltás időszakában csak periférikus módon vetődött fel a járás, a városjárás visszaállításának kérdésköre. Kistérségi szinten kialakultak az önkormányzati társulások és a KSH statisztikai kistérségei, melyek direkt közigazgatási szereppel nem rendelkeznek.